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风险管控水平：决定着国企混合所有制改革的成败

时间：2014-10-31 15:14:34浏览数：9351

十八届三中全会，党中央提出了深化国有企业改革的两大举措，一是积极发展混合所有制经济，二是推动国有企业完善现代企业制度;为国有企业未来的再改革指明了方向：规范经营决策、资产保值增值、公平参与竞争、提高企业效率、增强企业活力、承担社会责任，而面对“混合所有制”这一命题，无论是中央，还是地方，对国有企业而言都是一个新课题。

那么，国有企业发展混合所有制，其成败的关键究竟在哪里?

首先，我们不妨从现代企业经营管理的风险要素方面分析：

(1)国有企业长期潜在着巨大的顶层风险。企业风险主要分布在“五个领域”：系统风险、外部风险、内部风险、经营风险、廉政风险。为什么大多数国有企业普遍都潜在着系统性风险?

1)治理机制风险。由于国有企业“一股独大”和企业高管与资产/股权的“天然不相关性”，导致国有企业的董事会决策惯性几乎是董事长的“一言堂”;导致“监事会”几乎成了对董事会和经营班子监督的“摆设”;而做为国有资产出资人代表的“国资委”，既丧失了股东对资本和盈亏的那种本能的责任，又缺乏追责的良好制度约束，常常穿越与“行政角色与企业角色”错位的角色之间。正因为如此，对于国有企业而言，在形式上其股东会、董事会、监事会虽然借用了现代企业新三会的组织模式和形态，但是，从来却未能发挥出其应有的作用，新三会普遍的、长期的失责，给国有企业的现代企业机制建设和经营带来了潜在的、巨大的顶层风险。

2)战略管理风险。国有企业的战略规划几乎无一例外的遵循了这样一个逻辑链条，从国家级五年发展规划到地方政府的五年发展规划，再从地方政府的五年发展规划到国有企业的五年发展规划，严重的“政府导向和行政导向”成了国有企业制定战略发展规划的动机，这往往使其战略规划成了国有企业必须完成的政治任务;加上，国有企业内部普遍缺乏专业的战略管理人才，以及高层领导对企业战略重视程度不足，在组织设置与职能规划方面通�：鍪踊蛉趸苏铰远芾淼闹澳�。这样的战略管理理念，其结果导致了“战略规划成了装点门面的华丽饰品”，战略与企业经营管理呈现典型的“两张皮”。很多时候，他们制定战略的时候，压根就没想过要执行这样的战略，而是，制定出一个宏伟的战略给上级看。至于他们自己，可能随时都有可能“挪个窝”，再“换张椅子”。这样的“战略风险”，哪怕管理基础薄弱的民营企业，或企业家看了，都会被吓出一身的冷汗，却在国有企业群体里成了“司空见惯的潜规则”。

3)重大决策风险。国资委对国有企业的重大决策，即“三重一大”出台了“严格的风险防控制度”，并制定了一系列严密的制度和措施。而事实上，这些“规范、流程、制度”，却在具体操作过程中成为“官僚主义、效率低下、推诿扯皮”的接口，并没有发挥出有效的监督作用。其原因大致有三：一是行政干预替代了科学决策。行政首长的“拍脑袋”，可以使一切“项目论证和可行性分析”都变得科学而合理，却无需有人对最终的决策失误背负任何的责任，而这一潜规则，恰恰成了滋生腐败的游戏规则。二是企业自己想干的事，几乎都能“让不合规定变成符合规定”，即便是超越了“三重一大”，也会使其成为合理、合规的规范性操作，而不会被追责;三是企业不想干的事，基本上都让它按照既定的审批流程去走，哪怕宁愿被“管死”，甚至根本无法经营，规定也是上面定的，更无需自己承担责任。

上述潜在的三大系统性风险，几乎没有哪个国有企业可以完全摆脱其对企业经营管理的束缚和制肘。

(2)国有企业受“体制性障碍、结构性矛盾、政策性问题”的多重约束与影响，在观念方面、成本方面、效率方面、竞争力方面已开始丧失其在市场竞争中的活力。

1)将国有企业的企业属性与国企的社会责任混为一谈。企业不是“慈善机构”，更不是国家保留给那些垄断性性行业或体制内“少数群体”——既得利益者的“唐僧肉”。因此，作为企业就要创造价值，赚取利润;作为企业就要控制成本，赢得在市场竞争中的持续竞争力;作为企业，就要主动维护市场公平，分享市场公平这一商业氛围带给企业发展的良性经营环境。许多国企高管，一边享受和维系着国企体制带来的便利，又一边在抨击和抱怨着国企体制的弊端，忽视了国有企业基本的企业属性，固步自封，观念陈旧。

2)国有企业长期容忍“组织庞杂、人力成本居高不下、效率低下、人浮于事、大锅饭、同工不同酬”等问题的存在，必将导致国有企业在参与市场竞争中“丧失成本优势，丧失利润空间、丧失竞争优势”。尤其，那样垄断行业，恰恰由于其独特的垄断地位，则掩盖了其内部管理效率低下和高管理成本对企业生存所潜在的威胁;而对于那些充分市场竞争型的国有企业，一旦国家宏观经济政策和经济结构出现调整、产业扶持政策取消之后，其过去在经济高增长中被隐含了的运营低效与高管理成本，必将在一夜之间蚕食掉其原本还可以维系的利润空间。

其次，国有企业对“混合所有制”，既存在认知上的误区，又缺乏心理准备和必要的技术准备。对引入“混合所有制”所潜在的风险缺乏全面认知，缺乏预防和管控混合所有制改革过程中的风险能力，其结果必将以失败而告终。

譬如，拿怎样的资产和业务板块来导入“混合所有制”?导入“混合所有制”之后，如何避免国有资产流失，如何保障国有资产的保值增值?混合所有制企业如何经营管理?是每个思考到这一问题的决策者所无法回避的问题。

(1)国企对混合所有制的意愿和态度。

十八届三中全会提出“混合所有制经济”不是私有化，而是推动国有企业在国家产业升级、优化产业结构和国家资产结构、增强关键性领域控制力的良好契机，更是倒逼国企建立和完善现代化企业机制、建立公平公正的市场经济环境的国家战略。

许多国企对混合所有制其实怀着复杂的心态，既渴望，又担忧;明知是国家层面的重大政策导向，却又等待、观望、迟疑，担心既得利益格局被打破。对混合所有制既缺乏思想准备，又缺乏技术准备。

(2)政府对混合所有制的政策设计。

政府对混合所有制的政策设计，需做好以下几点：

第一，设立国家投资基金，推动混合所有制企业发展。主要解决国有资产管理中控制权和经营权分工不清的问题，将国有资产的管理上升到资本运营层面。

第二，在混合所有制企业的发展过程中，政府需注意产权交易风险，应加强相应的法律法规建设，针对混合所有制经济发展出台专项法律法规，并加快相关的行政法规制度的实施。

第三，推动混合所有制经济的发展，除了整体层面的政策支持，还需要采用分类管理的原则，对重要行业、重要地区进行试点，针对性地推出专项法律法规，提供优惠政策，并利用财政的力量予以引导扶持。

第四，构建国家产权交易平台，推动资本间重组兼并。并引入战略投资者，以扶持混合所有制企业的发展。

第五，混合所有制企业的建立和发展，需要建立现代企业制度，完善公司治理，协同各方利益，发挥国有资本和民营资本各自优势。

第六，混合所有制经济的发展必须以国有资产的保值增值为前提，这需要政府进一步健全国有资产审计体系、完善国有资产代理人绩效考评办法，引入专业的第三方审计师和管理咨询公司，加强国有资产监管能力。

第七，针对现行国有企业激励制度不明确、职工工作涣散、管理成本高、效率低的现象，国有企业在探索混合经济模式时，需建立健全职工激励机制，明确甄别员工业绩，以客观指标为职工升迁、奖励标准，防止出现“大锅饭”现象。

第八，实现所有权与经营权分离，促进职业经理人市场发展。通过市场化手段聘请职业经理人团队，完善用人机制，促进职业经理人市场的良好发展。

(3)混合所有制对国企风险管控能力提出了哪些新的要求?

混合所有制对国企风险管控能力提出了更高的要求，改善和提高国企风险管控能力，具体体现如下：

第一，将风险管理纳入企业战略发展规划。国企引入“混合所有制”，在制定发展战略的同时，要充分考虑到未来不确定因素所产生的战略风险和相关的管理办法，并从组织架构和管控方式入手对混合所有制之后的风险进行常态化管理。

第二，建立风险管理的组织体系和规章制度。有效的风险管理是在一定的组织体系框架内依照相关制度来具体实施的。这就需要国企充分运用“公司法”，完善法人治理结构和机制，规范董事会、监事会和风险管理职能部门的建设。

第三，定期开展风险管理评估，建立常态化的企业风险预警机制。在董事会的领导下，明确各部门在风险管理中具体的职责;对新出现的风险进行常态化的评估论证，制定专门的风险管理预案，并监督责任部门具体实施;对参与混合所有制的建立常态化的风险预警和报告机制;高度重视企业法治建设，健全机构，强化职能，把对企业经营活动的风险防控置于法律的监督和保护之下。

第四，制定相关的风险管理制度，落实各级经营主体的风险防控责任，并实行对风险的分类管理和分级管理。

第五，建立企业内部管控体系。企业的内部控制体系是风险管理的核心部分，关系到风险管理措施的具体实施和落地。有效的内部管控体系是保障企业稳健运行、防范经营风险的必要条件。特别是加强决策风险、投资风险和资金风险的管控。

(4)“系统性风险失控”对混合所有制企业将带来致命打击。

导入混合所有制之前，若不进行相应的风险防控体系与机制的建设的技术准备，则，不可避免的将遭遇到“系统性风险”。“系统性风险”在以往管理中常被简单定义和局限在财务风险、市场风险和流动性风险的范畴。正是由于国企在理论和实务上对风险的认知不足，加之国企普遍缺乏风险管控意识和能力，将会在导入混合所有制之后与其它属性的企业在共同管理中陷入“系统性风险失控”。

“系统性风险失控”对混合所有制企业将带来致命打击。企业对于系统性风险失控的预防和干预上的无能为力，最终在系统性风险失控时，显得手足无措，错失采取有力措施的最佳时机。在此情况下，混合所有制企业迎来的将是经营重创，甚至受损倒闭。

最后，国有企业在导入混合所有制的改革时，应将构建内部风险管控体系和机制作为首要的任务和技术准备。

在导入混合所有制时，需要设计一套适应混合所有制条件的下的风险管控体系，即，以《公司法》为基本依据(在原有国资委作为行政管理主体的作用退出之后)，建立健全现代企业机制;从上图五个维度建立起科学、规范的风险管控体系和机制。继而实现，通过制度规避风险，以机制控制风险，以责任降低风险，努力实现“速度、效益与风险”的平衡，提高企业的经营效率和效果，从而促进国有企业实现其战略目标。

(1)系统风险控制：完善公司法人治理结构

完善公司法人治理结构，促使国有企业通过建立规范的法人治理结构，建立有效的企业法人治理机制，探索决策权(所有权)和经营权分离后的顶层风险管控机制，构建科学的决策体系，初步形成内部制衡体系，从而有效控制“股东风险、战略风险、决策风险、制度安排以及委托管理风险”等。

(2)外部风险：提升预测、评估、甄别外部风险的专业能力

外部环境变化会给国有企业带来潜在威胁。如何控制外部风险的影响已成为国有企业亟待解决的问题,如果不能有效利用外部风险控制手段,国有企业导入混合所有制之后，企业长期稳定的发展必然受到严重威胁。

1)及时关注政策变化，用好政策工具;2)充分利用社会专业中介服务机构，全面了解各种风险，避免由于信息不对称和信息掌握不足带来的风险。企业需要正确认识成本和收益之间的关系，不仅要考虑费用，更要考虑时间成本，对于规模较大的项目，进行详尽的评估和可行性分析，列举可能遇到的风险并提出应对方案是必要的。 3)注重履行社会责任。

(3)内部风险：完善内部控制风险机制

国企应完善内部管理，加强经营管理中关键节点的控制。要对可能面临的重大内部风险有清醒的认识，也只有这样才能有针对性地逐一制定应对重大风险的管理制度、管理流程和应对策略。选择多种控制方法和内部控制措施，对“顶层风险、授权审批、会计系统、人事决策风险、财产保全”等方面加强内部控制。及时制订防控重大风险的相关制度和机制，确保重大风险处于可控、在控状态。如，建立内部风险追溯机制、风险责任的惩戒机制、风险定期评估机制、重大风险预警机制。

(4)经营风险：只有风险控制到位，才能获取最大、最合理的收益

企业必须防患于未然，对经营风险进行较为准确的预测、分析和衡量，是企业财务管理的一项重要工作。例如一些国企存在决策程序不够科学、规范，先决策后论证、项目论证与实际投资效果偏差较大等现象，企业投资风险隐患较大。

国企应对经营风险的措施，即增强企业自身调控能力和水平;防止出现重大决策失误;提高投资和项目管理能力;切实转变经济发展方式;防范财务风险及危机事故发生;进一步提高抗市场风险能力;有效防范生产运营事故发生;进一步增强国际市场竞争的能力;有效防范风险事故的发生;促进企业与员工和谐发展。

(5)管理风险：国企廉政风险防控

国企廉政风险防控是一个融教育、制度、监督、惩戒、激励、自律于一体的机制。主要是针对人、财、物等重点领域、关键环节以及重要岗位权力运行中的风险和管理中的薄弱环节，针对管控机制缺失、内部控制未落实、监督机构不作为、管理欺诈、雇员欺诈、非法作为等风险点，采取针对性措施科学预防。

制定并实施廉政风险防控措施。根据权力运行的风险内容和不同等级，进行分级管理、分级负责，形成较为有效的廉政风险防控机制。建立健全涵盖企业全员、全方位、权力运行全过程的风险管理工作机制、责任机制和考核机制。

综上所述，国企在导入“混合所有制”时，风险管控将是其面临的一大技术难题。但无论从国家政策还是市场地位来看，国有企业发展混合所有制，仍是今后的重点工作和主要方向。风险管控能力，决定着国有企业混合所有制的成败!因此，加强风险应对策略研究、提高风险管控能力将成为国有企业无法回避的选择。

文/迪凯 (首席顾问)

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风险管控水平：决定着国企混合所有制改革的成败