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[十五五专题(七)]：如何创新战略发展模式？

时间：2025-2-24 10:17:26 浏览数：397

一、传统战略发展模式面临的压力

过去很长一段时间，国有企业的发展模式多是在其功能领域内“背靠政府，面向市场”的线性发展。政府在其中扮演者强力后盾的角色，不仅为国企注入资金，给予财政拨款、协调低息贷款，还在政策上大开方便之门，像税收减免、土地优惠等，同时将大量项目机会优先提供给国企。与此同时，政府深度参与企业战略方向把控，从项目开展到产业布局，国企决策很大程度被政府规划牵引。在特定时期与情境下，这种模式有力保障了国有企业的稳定运营。

而当前背景下，国有企业发展却面临着多重矛盾：政府端来看，功能使命要求有增无减；市场端来看，经营性现金流杯水车薪；在发展逻辑上，传统经济增速放缓、增长乏力，新的增长极成效缓慢，战略发展与战略迭代压力大。

一是背靠政府端，土地出让收入持续下滑导致“财政吃紧”。在当下债务管控的经济形势下，地方国有企业已经逐渐由原来的为政府出钱的形式，变更到通过为政府经营资源来获取收入，为政府挣钱的业态。地方政府对地方国企不管是资金还是资源上的支持都已见顶，能注入的资源基本已注入，但发展的任务依然很重，地方国企需要不断增加在战略安全、产业引领、国计民生、公共服务等领域的投入，进一步聚焦主责主业和核心功能。

二是面向市场端，经营性业务拓展仍尚未取得实质性突破。从业务结构来看，基础设施建设、土地开发、房地产、公用事业等传统优势领域的营收都在不同程度的下降，而产业端又面临市场化投资决策体系缺失、布局分散、战新产业参与深度不够、产业协同效益弱等突出问题。地方国企需要更加关注有利润的收入、有现金流的利润。

三是国有资本布局，在战略新兴产业和未来产业领域任务艰巨。在“确保国有资产保持增值”监管底线下，国企在资本投资理念上的“低风险偏好”以及国资监管政策改革滞后，尚未形成促进“战略新兴产业和未来产业”培育的生态环境，使得“战略创新、科技创新和制度创新”等关键新质生产力形成受限。

由此可见，国企传统的功能领域内的线性发展模式已经越来越受限，在新时代背景下，如何通过战略创新探索新型发展模式，既是国有企业在“十五五”发展的内在要求，又是“十五五”规划编制中必须关注的要点。

二、创新战略发展模式的顶层思考

1、新时代下“现代新国企”的要求

创新企业战略发展模式，本质就是“战略创新”。首先，要按照“现代新国企”的标准，深刻理解“大国资、新国企”的特征，找准国有企业“十五五”新功能定位。

2023年6月27日，国务院国资委主任张玉卓在夏季达沃斯论坛上首次提出“现代新国企”概念，并表示国务院国资委将加快打造“发展方式新、公司治理新、经营机制新、布局结构新”的现代新国企。

2024年11月19日至20日，国务院国资委党委举办理论学习中心集体学习会提出“坚定不移做强做优做大国有资本和国有企业，打造创新领先、功能突出、治理高效、充满活力的现代新国企，更好发挥国有经济战略支撑作用”。这对之前“四新”进行了的升级和深化，更加注重国企在新时代的创新能力和市场竞争力。

图1：从“大国资”转向“新国企”的区别

2、以功能定位布局国有资本

在“大国资、新国企”的功能定位框架下，如何按照“三中全会”深化国企改革的具体要求，进一步明晰不同类型国有企业功能定位，完善主责主业管理，明确国有资本重点投资领域和产业发展方向。

图2：不同类型国有企业功能定位

国有资本的投资方向主要向三个领域集中：第一个是向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业集中，从功能定位上主要对应的就是商业二类国企；第二个是向提供公共服务、应急能力建设和公益性等关系国计民生的重要行业集中，从功能定位上主要对应的是公益类国企；而商业一类国企定位为充分竞争行业和领域，也就是国有资本只能向前瞻性和战略性新兴产业集中，即国资委强调的“9+6战新产业”。

3、国企发展的顶层逻辑

可以预见，“十五五”期间，国有企业的任务功能会发生巨大的转变，由原来以基建任务为主，逐渐转变为解决新时代下经济新形势的高质量发展，比如，科创、卡脖子、社会服务等。以增强核心功能和提升核心竞争力为根本任务，建立与新质生产力相适应生产关系，推进功能使命和体制机制改革。

图3：新质生产力与新型生产关系

从发展方式上看，高质量发展要求“由投资驱动转变为需求驱动”，“由要素驱动转变为创新驱动”。改变以往只强调固定资产投资、基础建设投资的投资驱动形式，挖掘消费主体的需求表达。同时，实现由要素投入驱动向技术创新驱动的跨越，进而跨越中等收入陷阱。

从发展内容上看，高质量发展要求以投资建设为主转变为运营管理服务为主。不能再走过去粗放式经济发展的老路子，应做好创新驱动的增量并且盘活提效存量。对以往政府投资形成的土地、房产、产能、资金、品牌、资质等各类国有资源资产，深入研究分析，制定具体举措，做到因盘而活、盘而有效。

三、以“三融合”创新战略发展模式

企业的战略发展模式，通常围绕如何让企业活下来，以及如何让企业活的好的初心使命来布局？活下来，就是要求企业围绕构建现有业务核心竞争力展开，打造区别于竞争对手的独特优势，通过不断优化资源配置，强化核心业务，提升运营效率，确保企业在激烈的市场竞争中保持领先地位。活得好，需要企业服务特定改革任务、功能定位、发展目标，实现企业可持续发展展开。抓住在产业升级、国企改革、资本市场改革、数字经济等新时代的战略机遇，积极探索新的增长点和增长模式。

国有企业在“十五五”期间的发展模式，主要围绕“五化发展”和“三融合”两个核心战略展开。

首先，在“五化发展”维度，国企要致力于实现“专业化、产业化、资本化、市场化和功能化”，以提升企业的核心竞争力和市场适应能力。“专业化”强调提升企业核心技术能力，“产业化”注重完善产业链和促进产业升级，“资本化”指通过资本市场提高资本效率，“市场化”推动企业进一步适应市场需求，“功能化”则明确企业在社会和经济发展中的作用。

其次，在“三融合”战略维度，国企要侧重于“政府与市场、产业与城市、创新与资本”三大领域的深度融合。政府与市场融合旨在平衡政府引导和市场机制，产业与城市融合强调产业布局与城市发展的协调，创新与资本融合则是通过创新活动吸引资本，以资本推动创新成果的转化。

1、政府与市场融合

寻求使命性任务和市场化业务的平衡点，推进民生保障产业链式发展。以市场化手段完成政府任务。在“十五五”发展中，国有企业亟需重新梳理功能定位，寻找“有效履行社会职能+ 企业良性运营”并举、社会效益与经济效益“双提升”的平衡运作模式，更好地为地区社会、经济发展赋能。

图5：政府与市场融合发展模式

政府与市场融合的发展模式是一种创新且有效的方式。面对社会资本不愿或不能参与的项目，如资本收益稳定但不高的功能性项目和公共资源商业化运营等，国有企业通过将政府交办任务转化为企业发展业务、把企业民生保障业务转化为细分赛道业务、将细分赛道产业转化为产业链式集群这三大转化路径，推进民生保障产业链式发展，获取经济增量。从而实现国有资产覆盖资本金、经营性利润覆盖利息，达到企业社会效益与经济效益的平衡。

政府与市场融合发展的模式既解决了政府自身能力的局限，又充分发挥了市场的力量和企业的效率，推进了民生保障，促进了产业链式发展，获取了经济增量，达成了政府与市场的深度融合与良性互动，为经济的可持续增长和资源的优化配置开辟了新道路。

2、产业与城市融合

产城融合是指产业与城市融合发展，以城市为基�。性夭悼占浜头⒄共稻茫圆滴Ｕ希鞘懈潞屯晟品衽涮祝徊教嵘恋丶壑担源锏讲�、城市、人之间有活力、持续向上发展的模式。

图6：产业与城市融合发展模式

国有企业在战略发展规划中，应积极聚焦人产城生态体系的构建，布局企业的业务板块。“十五五”时期是我国推动实现2035年“基本实现社会主义现代化目标”的关键期，这一时期，产业与城市融合发展对于促进区域协调发展、推动经济结构优化升级、实现高质量发展具有重要意义。通过产业与城市的融合发展，优化产业结构，减少无效和低端供给，扩大有效和中高端供给，推动产业基础高级化、产业链现代化，促进传统产业转型升级，培育壮大战略性新兴产业，构建多元发展、多极支撑的现代产业体系。

图7：创新与资本融合发展模式

3、新创新与资本融合

“十五五”期间，国家发展将更加注重新质生产力的培育和发展，以科技创新为核心，推动产业结构优化升级，构建现代化产业体系，实现高质量发展。而推动新质生产力的发展，需要大力发展资本市场。

创新为资本带来机遇：战略性新兴产业凭借“三高”特性引领产业方向，各地发展新兴产业形成新质生产力，给资本市场创造大量投资机会，吸引多元资本，推动资本市场繁荣。

资本助力创新发展：资本市场对培育新质生产力意义重大。通过价格发现、直接融资、风险分担、长期激励、规范透明、整合升级等功能，为企业提供资金、分散风险、凝聚人才、提升治理水平、促进产业升级，是新质生产力培育的重要支撑，还能推动其国际化。

促进融合的举措：创业投资和股权投资为创新型企业早期发展提供资金、管理与技术支持，引导资源向新兴产业集聚。金融管理部门针对创新企业，在发行上市、并购重组、股权激励等制度上做出适应性调整。同时，良好的市场环境与生态是创新企业获资本支持的关键，需零容忍监管和高质量开放，催生长期、耐心、聪明资本。

“创新是引领发展的第一动力”，国有企业作为我国企业科技创新的重要主体，需要以现代化产业体系为核心载体，以科技创新为关键动力，以价值创造与实现为根本目标，系统谋划科技创新工作部署。以构建科技、产业、金融良性循环，实现高质量发展。

由此可见，“十五五”要实现这一战略目标，结合企业自身实际情况，积极探索创新战略发展模式将成为重中之重的任务，亦是编制高质量“十五五”规划、确保战略正确的关键。

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修改时间：2025-2-25 14:26:53

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